一、建立健全执行监督制约机制的必要性和紧迫性

  　应当说，近些年来，随着执行工作的不断发展，各级人民法院对加强执行工作监督形成了一定共识，不少法院进行了积极探索，做了大量工作，也取得了一些进展。但是，总体上看，执行工作监督制约乏力的问题仍然突出，执行工作自我约束机制还很不完善，执行体制内部上下级机构之间的监督作用还没有充分有效发挥，这项工作还必须大力加强。

  　（一）建立健全执行监督制约机制，是由执行工作的性质和特点决定的。与审判工作相比，人民法院执行权的行使相对分散，而单个执行人员权力过分集中。同时，执行工作社会性、流动性强，跟复杂的社会环境接触多，与钱物打交道多，因而，容易出问题的环节也多。执行工作基本上是户外作业、流动作业，难以对其做到全面、及时的监督。

  　（二）建立健全执行监督制约机制，是由执行队伍廉政建设的现状决定的。近些年来，执行领域已成为人民法院违法违纪行为高发区。据统计，执行干警占全国法院干警总数的13％左右，但被查处的违法违纪人员所占比例却始终在20％左右，有的违法犯罪行为情节严重，数额巨大，并发生一些串案、窝案，造成了恶劣的社会影响，严重损害了执行队伍的整体形象。其中一个很重要的原因就是执行人员的权力过分集中，监督渠道不顺畅，监督手段不健全。这种状况亟待改变。

  　（三）建立健全执行监督制约机制，是由执行工作的规范化程度不高决定的。与审判工作相比，执行工作起步晚，经验不足，法律法规不健全，司法解释滞后，在诸多执行环节上缺乏法律约束。有的法院尚没有形成内部监督制约机制和制度；有的制度虽有，但有效性、规范性、可操作性程度不高；有的缺乏监督手段，已经建立的机制和规章制度没有得到落实，实际上形同虚设。规范化程度不高，执法随意性大，使得建立监督制约机制更为必要和迫切。

  　（四）建立健全执行监督制约机制，是推进执行体制和机制改革的重要内容。根据中央精神，改革和完善民事、行政案件执行体制和机制是此次深化司法体制和工作机制改革的重要内容。文件明确提出，要建立执行裁决权和执行实施权分权制约体制，要加强对执行工作的检察监督，其主要目的就是要通过建立执行工作的监督制约机制，确保执行工作廉洁高效。

  　（五）建立健全执行监督制约机制，是解决执行难的治本之策。执行难是人民群众多年来期盼解决而没有能够有效解决的顽症。执行难是社会矛盾和社会管理机制不健全的综合反映，在实践中也确实普遍存在“被执行人难找，执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动”等四难状况。解决执行难是一项系统工程，必须全社会共同参与；必须继续强化解决执行难的联动机制、威慑机制等长效机制的建设；必须加大建构执行外部环境和条件的工作力度。但是也应当看到，外因往往通过内因而起作用，执行中的腐败行为、消极不作为行为和乱作为行为，无疑使这些环境和条件更加恶化，使外部的干扰和阻力因此放大或成为现实，有的甚至是由于内部的原因而招来外部的干扰和阻力的。因此，正人先须正己，“治难”必先“治内”。只有在继续加大治理外部环境和建构执行条件的同时，建立强有力的自我约束机制，执行难问题也才有可能从根本上解决。

  　二、各地法院加强执行监督的基本做法和经验

  　近些年来，各地法院以强化执行监督、促进执行公正为目标，从执行工作的实际出发，积极探索，大胆实践，试行了一系列办法，并取得初步成效。

  　（一）设置执行监督环节，强化执行工作内部制约。一些法院根据现行执行工作缺乏内部监督机制的状况，建立执行工作监督审查机制，将案件执行流程分为执行实施阶段和执行监督审查阶段。执行机构内部负责监督审查的部门，对执行实施部门办理案件的过程和结果进行主动审查，包括财产调查、处分情况、执行措施是否穷尽，执行行为是否合法，案件处理意见是否公正，执行程序是否规范等，并通过一定程序作出决定或裁定。这种制度不同于一般的执行异议制度，是一种主动的监督，是案件流程管理的重要组成部分。这种制度弥补了执行异议和复议制度的不足，是对整个执行案件进行全方位的、动态的监督审查，符合执行工作的特点，收到了很好的监督效果。

  　（二）分解执行流程，实行分段作业。有的法院把案件流程分为几段，分由不同的机构和人员负责，各段之间相互配合，相互制约。同时，要求执行人员把每个环节的工作情况都及时告知当事人或委托代理人。这种工作机制，打破一案一人包到底的传统执行模式，对执行实施权进行适度分解，既相互配合、相互承接又相互制约，在解决执行消极不作为和乱作为方面提供了新思路、新方法。通过分段执行，起到了互相监督、分权制约的作用，有效地防止了执行权的滥用。

  　（三）实行执行实施权和执行救济权的分离，规范执行行为。不少法院在执行局内设立两个机构，一个负责执行实施工作和对消极执行行为进行督办，一个负责审查各类执行异议，实行执行实施权与执行救济权的分离。有的则在执行局外设立执行裁决机构，实行执行实施权与执行裁判权的分离。两个机构既相互配合，又相互制约。

  　（四）推行执行公开，提高执行透明度。一些法院大力推行执行公开制度，将案件执行过程和执行程序予以公开。公开采取执行措施，公开选定评估、拍卖机构，公开案件执行进展情况，并建立执行告知制度和执行听证制度。通过执行公开，使执行工作的每一个环节都公开透明，将执行的全过程都置于当事人和社会公众的监督之下，从而防止暗箱操作，提高执行工作的社会公信度。

  　（五）制定穷尽执行措施标准，规范中止执行程序。针对中止执行随意性大的问题，一些法院专门制定了穷尽执行措施的硬性标准。明确要求只有穷尽了执行措施，完成了规定动作，确实无法找到被执行人的财产的，才能裁定中止执行，较好地解决了乱中止的问题。

  　除以上这些做法外，一些地方还在探索从执行机构外部引入监督制约的手段，比如将人民陪审员引入执行程序，与执行人员组成合议庭共同研究案件，参与案件具体执行等等，相互进行监督。这些探索为我们建立健全执行监督制约机制提供了有益的启发和借鉴。

  　这些经验告诉我们，健全执行监督制约制度，必须以三个方面的内容为重点：一是执行过程中容易产生腐败的问题；二是执行过程中的消极不作为问题；三是执行过程中的乱作为问题。

  　这些经验告诉我们，健全执行监督制约机制，必须做到以下几点：第一，必须对执行权进行科学合理的分解和分化，并使各项权能相互制约、相互监督；第二，必须大力推行执行公开制度，增加执行活动的透明度，将执行活动置于当事人和社会公众的监督之下；第三，必须逐步扩大申请执行人和被执行人在执行活动中的参与权、知情权、请求权或选择权；第四，必须在执行的关键环节、关键部位建立硬性标准、明确规定动作、确定时间要求、设定约束禁令；第五，必须在明确岗位职责和责任主体、责任构成要件的基础上，建立完善的执行责任制和责任追究制；第六，必须在法定的执行程序框架内，进一步细化程序规则，使执行程序具备有效性、科学性、正当性和可操作性；第七，必须建立顺畅的举报、检举、控告渠道，并建立强有力的违法违纪、违规行为的查纠机制。

  　三、建立健全执行监督制约机制的基本要求

  　（一）要提高认识，给予高度重视。我们要清醒地看到，执行权的行使还缺乏有效的监督和制约，执行不公和执行中的腐败问题还比较突出，人民群众对执行工作还有许多不满意的地方。解决执行难，树立执行队伍的良好形象，提高执行工作社会满意度，必须从自身做起，必须加强自我约束，自我监督。建立健全执行监督制约机制，事关执行工作的全局和长远发展，事关执行队伍整体素质的全面提高，事关执行的公正和效率，事关执行难问题的根本有效解决，事关人民法院执行工作的前途和命运。各级法院要紧密结合正在开展的集中清案活动，把这项工作当作近期的重点工作，作为长效机制建设的重要内容，切实抓紧抓好。

  　（二）要加强制度化、规范化建设。建立健全监督制约机制，不能满足于思想教育和开会强调，也不能停留在一般号召和普遍要求层面，必须加强制度化建设。各级各地法院都要制定具体、明确、操作性强的具体规定，要形成系统的制度，覆盖执行工作的各个环节、各个方面。特别是要针对执行工作中容易出问题的重点岗位和环节，建立起比较完善的监督体系。这些重点岗位和环节包括：财产调查、查封、扣押、冻结，委托评估、拍卖、变卖，执行标的物和价款的保管与交付，对执行异议的审查和处理，执行中止和终结，暂缓执行，执行担保等。通过建立严密的、完善的监督制约机制，防止执行权的滥用。最高人民法院已将监督制约机制作为执行工作长效机制建设的重要内容，目前正在起草有关规定。各地法院要从本地实际出发，查找漏洞，多动脑筋，多想办法，创造性地开展工作，力争建立起防止执行工作中的腐败现象、防止执行消极不作为、防止乱作为的规章制度。

  　（三）要高度重视制度和规范的针对性、有效性。一些地方制度订了不少，规范条款也不少，但作用不大，究其主要原因在于制度和规范的质量不高。要提高制度和规范的质量，需要注意以下几个问题：一是要理清问题，有的放矢，对症下药。当前，要认真解决好执行中的腐败现象、消极执行和乱执行三大问题。其中执行中的腐败现象和消极执行是重中之重，消极执行与违法执行相比，更难监督，更难纠正。尽管有些法院实施了流程管理，对采取各类执行措施规定了严格的期限要求，有的法院专门制定了制止消极执行的规定，实行责任追究制，取得了一些效果，但还是不理想，疏于监督和监督不到位的问题仍然比较突出。必须下猛药、出硬招解决这个问题。二是要在机制建构上多动脑筋。制度规范建设不能简单地规定应当如何，不准如何，而应当在机制建设上下真功夫。要善于运用利益导向机能，在执行过程中寻找监督制约的力量，寻找制度自我实现的“势能”，寻找执行程序健康流转的推动力。三是要按照前述“七个必须”的要求，形成监督制约的闭合系统，使制度规范环环相扣、不留死角。四是要依法有序地引入外部监督制约力量。要进一步拓宽监督思路，让申请执行人更多地参与进来，让人大代表、政协委员更多地参与进来，让聘请或特邀的执行监督员更多地参与进来。据了解，有几个法院实行申请执行人挑选或者申请更换承办人制度，效果不错。可能有人担心这样会导致承办人偏袒申请执行人，为申请执行人谋取非法利益。我个人认为相比较而言，违法执行更容易被发现，更容易被纠正。希望各地法院对消极执行给予足够的重视，想出更多更有效的办法解决这个问题。

  　（四）要加强和改进上级法院的监督。要认真落实最高人民法院《关于执行案件督办工作的规定》，上级法院履行监督职能，必须先了解实情，对有关事实必须认真调查核实，并注意听取下级法院的意见，要避免偏听偏信，要力戒颐指气使，更不能利用监督地位办关系案、人情案和金钱案。对于上级法院督办的执行案件，下级法院必须认真对待，绝不可以消极怠慢，绝不能阳奉阴违，更不能暗示或唆使当事人采取不正当手段对抗上级法院的监督。对无正当理由逾期未报告工作情况或者案件处理结果，或者消极落实、拒不落实上级法院的处理意见，经上级法院催办后仍未纠正的，上级法院可以在辖区内予以通报，并依据有关规定追究主管或者直接责任人的责任。修改后的民事诉讼法规定了执行异议、执行复议及案外人异议制度，目的一方面在于加强对当事人的救济，同时也在于加强对执行机构和执行人员的监督。中级以上法院要成立专门负责这项工作的内设机构，通过办理好执行异议、执行复议和案外人异议案件，纠正违法执行行为，保障当事人的合法权益。

  　（五）要以执行改革为契机，建立科学的分权运行机制。要把对执行权的监督问题作为执行改革的重中之重。科学界定执行实施权与执行裁决权、执行实施权与执行救济权或执行监督权的划分，分别由不同的内设机构或者人员行使，从而在执行机构内部建立起有效的监督制约机制，防止权力过度集中。同时也要注意妥善解决各种权能之间的协调与配合问题，防止互相扯皮推诿，影响执行效率。

  　（六）要进一步健全和落实执行公开制度。2006年底，最高人民法院印发了《关于人民法院执行公开的若干规定》。当前，一要进一步抓好《关于人民法院执行公开的若干规定》等制度的贯彻落实，增强执行工作透明度，严禁暗箱操作，保障当事人的知情权和监督权，预防徇私枉法、权钱交易、违法干预办案等问题的发生。二要进一步完善相关制度，利用信息化手段和网络进一步增强执行工作的透明度。三要通过明查暗访等方式，督促各项制度在基层得以落实。

  　（七）要实现内部监督与外部监督的有机结合。经验告诉我们：不强化自我约束，外在约束必然加剧；内部监督乏力，迟早将以外部监督作为代偿。辩证唯物主义告诉我们：外因是变化的条件，内因是变化的根据，外因通过内因而起作用。完善监督制约机制，也需要外呼内应，内外结合。因此，在加强内部监督制约的同时，还必须强化外部监督，包括党委的监督、人大的监督、新闻媒体的监督、人民群众的监督和当事人的监督。必须正确认识、正确对待外部监督，做到自觉接受外部监督，使外部监督规范化、理性化、科学化。只有这样，才能建立真正有效、理性的监督制约机制，执行工作才能健康发展。

  　（八）要继续大力加强执行队伍建设。再好的法律和制度也要靠人去实施。建设一支高素质的执行队伍是搞好执行工作的根本保障，也是落实监督制约机制的根本保障。一要加强政治思想建设，继续深入开展社会主义法治理念教育活动，纠正执法理念上的偏差，坚定正确的政治方向；二要继续抓好廉政建设，坚持不懈地进行反腐倡廉教育，坚决执行最高法院“五个严禁”的规定，坚决清除害群之马，以树立执行队伍的新形象；三要加强作风建设，努力培养亲民、守纪、严谨、勤勉的工作作风；四要加强能力建设，切实加强执行法律制度的教育培训，特别要抓好基层执行负责人和一线执行干警的执法培训，深入开展岗位学法活动，学习执行技能，提高执行能力。总之，要经过几年的努力，把执行队伍建成一支政治坚定、公正廉洁、业务精通、作风过硬，既特别能战斗，又深受人民群众爱戴的队伍。